PENGARUH POLITIK TERHADAP BIROKRASI BAG.III

BAB III
DIKOTOMI KEBIJAKAN PUBLIK
ANTARA BIROKRASI DAN PARTAI POLITIK

Salah satu area of concern di bidang ini ataupun kualitas parlemen secara umum adalah masalah sistem kepartaian dan sistem pemilihan umum. Karena partai politik melalui sarana pemilihan umum di negara kita adalah pemasok utama legislator atau wakil rakyat. Lebih fokus tulisan ini akan mencoba menguraikan bagaimana perjalanan bangsa Indonesia menerapkan format sistem pemilu dan sistem kepartaiannya dalam kaitannya dengan peningkatan kualitas parlemen, khususnya lagi bidang legisalasi. Akan dicoba diuraikan juga evaluasi atas penerapan sistem pemilu dan sistem kepartaian yang saat ini diterapkan serta mencari mekanisme yang tepat untuk meningkatkan kualitas parlemen.
Khusus berkaitan dengan peran partai politik dalam pembuatan kebijakan publik, sejarah politik telah mencatat bahwa pada tahun 1975 terjadi peristiwa yang amat penting dalam hal kepartaian, karena pada saat itu lahirlah Undang-Undang No.3 tahun 1975 tentang partai politik dan golongan karya, yang memfusikan sembilan partai politik yang ada menjadi dua, yaitu Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Dengan lahirnya UU tersebut maka sejak pemilihan umum tahun 1977 hingga pemilu 1997 kontestan politik yang berhak mengikuti ”pesta demokrasi” adalah PPP, PDI dan Golkar.
Secara teoritis lahirnya UU No.3/1975 (yang kini sudah tidak berlaku lagi) memang bisa dibenarkan, bahkan bagi Indonesia pada waktu itu adalah suatu keharusan. Hal ini disebabkan karena adanya pengalaman bangsa kita yang tidak bisa membangun lantaran adanya banyak partai politik yang kita miliki dan ternyata tidak efektif. "Trauma penyakit kepartaian agaknya telah mendorong pemerintah untuk memperkecil jumlah partai politik dengan cara memfusikannya sehingga konflik- konflik ideologipun, seandainya timbul, akan dapat diperkecil".
Menurut Huntington, kebijakan fusi itu memang ada benarnya, karena pada umumnya "negara berkembang yang mencapai derajat stabilitas politik yang tinggi, paling tidak memiliki satu partai politik yang berwibawa". Pemerintah memang amat memerlukan stabilitas sosial dan politik tercipta sebagai prasarana untuk membangun. Karena itu fusi dilakukan dengan tujuan agar bangsa ini memiliki, paling tidak, satu partai politik yang kokoh dan berwibawa. Itu kira-kira dalil pembenaran (justifikasi) yang ada di saku pemerintah orde baru kala itu.
Agaknya logika pemerintah tersebut tidak sepenuhnya benar. Bahkan sebagian besarnya mengandung bias. Sebab ternyata kebijakan fusi tersebut membawa dampak negatif bagi partai politik yang baru dibentuk, yaitu PPP dan PDI. dengan adanya fusi itu PPP dan PDI harus mulai dari nol. Bahkan bisa dibilang mulai dari minus. Kenapa? Karena dua partai politik itu harus membangun partainya kembali dari reruntuhan partai-partai politik lainnya yang dimerger ke dalam satu partai itu.
Tidak mengherankan kalau kemudian terjadi benih-benih perpecahan di tubuh dua partai baru itu. PPP misalnya, menghadapi masalah dengan keluarnya Nahdlotul Ulama (NU) dari partai politik (PPP) yakni kembali ke khittah. Buntutnya adalah munculnya berbagai friksi di dalam tubuh partai yang sangat potensial muncul menjadi konflik. Dampak negatif yang paling dapat dilihat adalah yang menimpa PDI.
Sejak kebijakan fusi itu diambil, partai ini tidak reda-reda dirundung konflik, hingga pada akhirnya muncul gerakan boikot dan mosi tidak percaya. Boikot yang dilakukan oleh warga PDI tidak saja kepada paartainya tetapi juga kepada pemerintah. Puncaknya adalah gerakan mosi tidak percaya kepada partai dan kepada pemerintah yang ditandai dengan boikot nasional untuk tidak mensukseskan pemilu 1997.
Dari sisi kepentingan pemerintah memang kebijakan fusi ini cukup membawa manfaat (berdampak positif). Paling tidak, pemerintah mempunyai cukup banyak waktu untuk memantapkan "partai politiknya" (partai politik pemerintah waktu itu adalah Golkar). Dan seperti diketahui bersama, bahwa hasilnya memang sangat luar biasa. Golkar, partai pemerintah, benar-benar mampu menjadi mesin partai pemerintah yang kuat dan kokoh. Dibanding dengan dua partai politik lainnya, Golkar memiliki akses yang sangat besar dalam penyusunan berbagai kebijakan. Tidak saja akses dalam informasi, dalam isue kebijakan tetapi juga akses dalam bentuk sumber daya (resources).
Apa yang terjadi dalam bidang kepartaian setelah kebijakan fusi itu diambil? Golkar menjadi satu-satunya kekuatan sosial politik yang terbesar dan paling berpengaruh. Dengan dukungan aparat birokrasi dan militer, ditambah dengan pendanaan yang luar biasa besarnya, Golkar terus tumbuh mengembangkan sayap. Ia bahkan berhasil menguasai mayoritas dalam parlemen yang hampir-hampir absolute.
Dengan demikian perubahan konstelasi kekuasaan telah berlangsung, yaitu semakin ”kerdilnya” peran partai-partai politik yang lain. Apalagi kelembagaan sosial lainnya. Keadaan ini ditandai dengan semakin menguatnya posisi birokrasi dan eksekutif dalam banyak urusan. Legislatif yang secara politik sudah dikuasai Golkar (pemerintah) menjadikan dominasi kekuasaan eksekutif atas legislatif tidak lagi merupakan problem. Akibatnya peran lembaga legislatif sebagai ”official policy maker” otomatis melemah dan tidak berdaya.
Dalam kondisi seperti itu orang cenderung berpendapat bahwa kebijakan publik senantiasa berasal dari, oleh dan untuk birokrasi. Hanya orang-orang yang dekat dengan birokrasi sajalah yang beruntung, karena mereka agak lebih mudah keluar masuk ”agenda pemerintah’'. Termasuk dalam hal ini adalah kelompok yang pandai melakukan lobby. Kondisi politik seperti ini jelas tidak kondusif bagi tumbuhnya iklmi demokrasi yang sehat. Padahal kebijakan yang benar-benar memihak rakyat hanya akan ada dalam sistem politik yang demokratis. Dalam wacana teori, pembuatan kebijakan itu seharusnya melibatkan organ-organ (aktor-aktor) yang cukup representatif bagi kepentingan publik. Menurut James Anderson, para aktor yang seharusnya terlibat dalam pembuatan kebijakan itu adalah:
Official Policy Makers; yaitu organ-organ yang menduduki pos-pos kekuasaan secara legal/resmi. Yang termasuk kelompok ini adalah; para anggota legislatif, para administrator, dan para hakim pengadilan.
Unofficial Participants; yaitu organ-organ yang secara formal memang tidak mempunyai wewenang untuk merumuskan kebijakan publik tetapi kegiatan-kegiatannya banyak mempengaruhi ”official policy makers”. Golongan ini sering berpartisipasi dalam proses pembuatan kebijakan, dan partisipasi mereka itu memang dibenarkan. Yang termasuk golongan ini adalah; kelompok-kelompok kepentingan (interest groups), partai politik, media massa dan warga negara secara individual.
Kedua kelompok aktor kebijakan tersebut dalam wacana proses perumusan kebijakan adalah setara, meskipun dalam kewenangan untuk merumuskan kata akhir tidak. Dalam pandangan Anderson, meskipun golongan ”official policy makers” memiliki kekuasaan untuk membuat kebijakan, namun kekuasaannya itu tidak absolut, karena pada kenyataannya organ-organ yang termasuk dalam golongan ini kegiatannya senantiasa diawasi oleh organ-organ lainnya, yaitu para pimpinan partai politik dan kelompok-kelompok penekan (pressure groups). Dengan demikian jelaslah bahwa meskipun berada dalam lingkaran luar dalam sistem pembuatan kebijakan, partai politik memegang peranan yang cukup besar.
Mengapa partai politik termasuk dalam kelompok unofficial participants ?, menurut Anderson, karena "… however important or dominant they may be in various situation, they them selves do not usually possess legal authority to make binding policy decision". Dengan demikian seharusnya partai politik itu keberadaannya sangat penting dalam proses pembuatan kebijakan publik. Tetapi dalam praktek kenegaraan sepanjang orde baru yang terjadi tidak seperti itu.
Berbicara tentang peran partai politik dalam pembuatan kebijakan publik memang ada cukup banyak variasi diantara sistem pemerintahan yang berbeda. Misalnya antara negara maju dengan yang ada di negara berkembang. Antara negara demokrasi dengan negara totaliter. Hal yang menjadikan adanya variasi itu adalah faktor ideologi yang dianut negara yang bersangkutan, disamping juga karena sistem kepartaian yang diterapkan. Peran partai politik di negara liberal akan berbeda dengan peran partai politik di negara komunis. Peran partai politik di negara yang menganut sistem satu partai akan berbeda dengan yang menganut dua partai atau banyak partai.
Di Amerika Serikat, meskipun partai politik lebih diperhatikan publik pada saat kampanye dari pada saat perumusan kebijakan, namun partai politik selalu berperan serta dalam menangani konflik-konflik yang terjadi di masyarakat. Keterlibatan demikian ini juga tercermin dalam konggres. Anggota-anggota partai politik yang ada di konggres selalu berbicara sesuai dengan garis-garis kebijakan partainya. Partai politik di AS berperan juga sebagai pengawas kegiatan presiden dan para pembantu-pembantunya dalam melaksanakan kebijakan publik. Bahkan juga mengawasi kegiatan-kegiatan konggres. Yang tampak menonjol adalah bahwa partai-partai politik di AS senantiasa berperan aktif dalam memberikan alternatif-alternatif apabila terjadi konflik kebijakan.
Dalam pandangan Kingdon, "political parties might affect policy agendas through the content of their platform…". Pada saat kampanye, pengaruh partai politik terhadap agenda kebijakan lebih tampak. Namun demikian alternatif program yang diajukan dalam kampanye itu haruslah alternatif program yang benar-benar orisinil, dikemukakan secara detali dn sungguh-sungguh, karena alternatif program yang memenuhi syarat itulah yang akan dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan.
Sebagai pelengkap pengetahuan kita tentang eksistensi partai politik di AS ada baiknya kita simak statement William J. Keefe. Berdasarkan hasil penelitiannya tentang eksistensi partai politik di AS, Keefe menyatakan bahwa "The parties are lees what they make of themselves than what their environment makes of them". Karena itu partai politik di AS lebih leluasa dibanding dengan partai politik di Indonesia dimana partai politiknya adalah hasil reproduksi yang dilakukan pemerintah.
Sebagai perbandingan, perlu juga dikemukakan bagaimana eksistensi partai politik dalam proses pembuatan kebijakan di negara Uni Soviet. Sebelum negara ini terpecah-pecah dan partai komunis masih berkuasa, maka peran partai komunis dalam segala urusan negara dan pemerintahan adalah sangat sentral.
Dalam salah satu karyanya, pakar politik UGM, Prof. Dr. Ichlasul Amal menyatakan bahwa, "partai komunis dalam banyak hal memborong hampir seluruh fungsi di dalam sistem politik yang meliputi fungsi; artikulasi kepentingan, agregasi kepentingan, sosialisasi politik, komunikasi politik, rekrutmen, fungsi konversi, serta fungsi output yaitu; pembuatan kebijakan dan pengontrolan terhadap pelaksanaan kebijakan".
Lantas bagaimana dengan eksistensi partai politik di negara-negara berkembang?. Akan halnya yang terjadi di negara-negara berkembang, eksistensi partai politik ditandai dengan hal yang berkaitan dengan proses pembentukan identitas nasional, pembentukan kerangka sistem politik, pengabsahan lembaga pemerintah, serta usaha-usaha untuk memperkuat persatuan nasional.
Dalam kaitan ini Prof.Dr. Ichlasul Amal juga menegaskan bahwa, "partai politik seringkali tidak berfungsi sebagai penyedia akses bagi penyaluran tuntutan yang absah kepada penguasa, tetapi semata-mata sebagai elemen dalam strategi persatuan nasional dan pengontrolan perbendaan pendapat". Simpulan yang dapat ditarik dari berbagai gambaran tentang peran partai politik di negaranegara berkembang, sebagaimana banyak karya tulis tentang itu sudah beredar di masyarakat, adalah bahwa eksistensi dan peran partai politik dalam proses pembuatan kebijakan sangat lemah.
Dalam pandangan James Anderson, faktor-faktor yang mempengaruhi tinggi rendahnya peran partai politik dalam proses pembuatan publik adalah sistem kepartaian yang dianut (dipraktekkan) oleh negara yang bersangkutan. Secara teoritis, terdapat 3 sistem kepartaian yang masing-masing memiliki ciri dan konsekuensi pada peran partai politik dalam proses pembuatan kebijakan. Ketiga sistem (berikut ciri yang dimaksud) tersebut adalah sebagai berikut:
Multyparty System; Di dalam negara yang menganut atau mempraktekkan sistem multipartai ini partai politik dicirikan menjalankan peran sebagai "broker", yang menjadi perantara kepentingan anggotanya untuk disalurkan kepada policy-maker. Memang sepintas kelihatan bahwa partai politik menjalankan peran yang sangat baik, tetapi sebenarnya yang diperankan oleh partai politik itu tidak lebih efektif dibandingkan dengan peran interest groups. Di negara yang menganut sistem banyak partai ini interest groups memiliki posisi dan akses yang lebih baik kepada policy maker dibandingkan dengan partai politik. Karenanya maka interest groups jauh lebih berperan.
Twoparty System; Di dalam negara yang menganut sistem ini partai politik dicirikan sebagai cenderung melibatkan diri kedalam paket (proses pembuatan) kebijakan. Hal ini terjadi karena dua partai yang ada senantiasa berkompetisi dalam memperebutkan dukungan publik. Dibandingkan dengan partai politik yang ada di negara yang menerapkan sistem multyparty, partai politik dalam sistem duapartai ini lebih menjalankan perannya dan lebih efektif fungsinya dalam mempengaruhi proses pembuatan kebijakan publik. Contoh konkritnya adalah yang terjadi di AS (antara partai republik dan partai demokrat) dan Inggris (partai demokrat dan partai buruh).
Monoparty System; Sedangkan di negara yang menganut sistem satu partai, maka peran partai politik sangat sentral. Ia memborong semua peran yang secara langsung mempengaruhi proses pembuatan kebijakan publik. Dilihat dari tingginya peran partai politik memang kondisi ini baik bagi kinerja partai, tetapi dilihat dari filosofi dasar dari kebijakan publik jelas kondisi ini tidak demokratis.
Di Indonesia, meskipun sistem kepartaian yang dianut adalah multy-party, namun yang terjadi ternyata tidak seperti yang diteorikan (dikonsepsikan) oleh Anderson tersebut. Sampai dengan pelaksanaan pemilihan umum tahun 1997 (periode setelah itu, terutama setelah reformasi berhasil merestrukturisasi sistem kepartaian dalam pemilu 1999 tidak termasuk dalam analisis ini) jumlah partai politik yang ada memang sama dengan yang dicirikan dalam sistem multy-party, tetapi peran partai dalam proses pembuatan kebijakan publik cenderung sama dengan yang ada di negara dengan sistem satu-partai.
Dalam kenyataannya, terutama setelah masa Dekrit Presiden untuk membubarkan Konstituante dan setelah terbentuknya Demokrasi Terpimpin, pada dasarnya partai politik telah mengalami reproduksi. Dalam pandangan Fachry Ali, partai politik sebagai kekuatan di luar birokrasi negara telah dikocok sedemikian rupa sehingga memproduksikan kekuatan-kekuatan politik yang mudah dicetak. Bahkan ketika kekuasaan rejim jatuh ke tangan orde baru, kebijakan memproduksi parpol itu terus berlangsung. Ini terjadi karena birokrasi dan negara telah tumbuh menjadi sangat dominan dan sangat kuat, sehingga seakan-akan birokrasi itu sendiri adalah partai, partai birokrasi.
Dalam pandangan Mc Vey, gerakan reproduksi itu bahkan tidak hanya terjadi pada organisasiorganisasi politik, melainkan juga terjadi pada elite pimpinan politik dan organisasi massa.12 Puncak dari gerakan reproduksi itu adalah dilakukannya fusi parpol pada tahun 1975. Tragisnya, berbarengan dengan gerakan reproduksi partai-partai politik, seleksi kepemimpinan partai pun dilangsungkan. Dalam proses seleksi inilah diproduksi pula para pimpinan partai dengan disain dan rekayasa yang menguntungkan rejim, dengan harapan tidak akan menggoyahkan pemerintah yang memang sudah establish. Dengan demikian partai politik praktis menjadi organ pemerintah di luar birokrasi.
Oleh karena parpol sudah menjadi organ pemerintah maka parpol kehilangan legitimasi di hadapan publik. Apalagi setelah lahirnya kebijakan asas tunggal dimana parpol sudah meninggalkan simbol-simbol yang tadinya mudah dikenali konstituen-nya. Perkembangan ini akhirnya mempengaruhi penampilan parpol itu sendiri, terutama dalam hal aksesnya terhadap policy making. Fungsi parpol sebagai penyalur aspirasi publik untuk mempengaruhi proses pembuatan kebijakan publik dengan sendirinya terkikis oleh peran barunya sebagai organ pemerintah.